Plan- og bygningsloven - en «ja»-lov for tiltakshaver og en «tja»-lov for naturen?
29 February 2024
Det følger av plan- og bygningsloven § 21-4 at kommunen plikter å innvilge en søknad om tiltak dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Dette er et direkte utslag av eiendomsretten, som defineres som alle råderetter som det ikke er grunnlag for å unnta.
Retten til en eiendom består av positive, negative, rettslige og fysiske råderetter. Plan- og bygningsloven utgjør et inngrep i grunneiers fysiske positive råderett over eiendommen, ved at det legges føringer for hvordan eiendommen kan brukes. For å understreke eiendomsretten til grunneier, er loven derfor utformet som en «ja»-lov for tiltakshaver i § 21-4. Tiltakshaver skal få ja til å bygge, som det klare utgangspunkt. Men hvordan stiller dette seg i plansaker, der naturen er en stilltiende part?
Den siste tiden har det skjedd en bevisstgjøring rundt hvor mye norsk natur som stadig bygges ned og hvor sårbart dette er for vårt livsgrunnlag. Tapet av natur og naturmangfold har ikke bare konsekvenser for dyr og økosystemer, men også for norsk økonomi og oss mennesker. Vi bygger ned 79 kvadratmeter med natur i minuttet, viser en nylig undersøkelse foretatt av NRK ved hjelp av kunstig intelligens[1]. Tapet av naturmangfold har vært stort. Dagens regelverk legger tilsynelatende til rette for at slik utbygging kan fortsette i samme tempo. Hvordan kan det være mulig og har dette vært hensikten?
Det følger av plan- og bygningslovens formålsbestemmelse at: «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. (…) Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.»
Etter «avsløringer» i media den siste tiden, og etter dokumentering i flere offentlige rapporter[2], kan man med trygghet fastslå at den samlede utbyggingen i Norge ikke skjer i samsvar med lovens formålsbestemmelse. Skoger hugges, kjøpesentre bygges, veier, hyttefelt og vindparker dukker opp i som fremmedelementer i skjør natur. Fungerer plan- og bygningsloven da på hensiktsmessig måte? Har tiden blitt moden for å endre på loven eller å praktisere den på en annen måte? Vår påstand er at virkemidlene for å snu problemene med nedbygging av verdifull natur, allerede i stor grad ligger i loven, men de brukes ikke i tråd med sitt potensiale.
Situasjonen i dag er at kommunen er tildelt rollen som bygningsmyndighet i plan- og bygningsloven. Det vil si at kommunen har monopol på behandling av byggesøknader. Kommunen er også lokal planmyndighet, som godkjenner alle kommune- og reguleringsplaner gjennom politiske beslutninger. Ettersom naturhensyn og utbyggerhensyn ofte står som motpoler i så vel plansaker som byggesaker, er det ikke et ukjent fenomen at kommunen lar utbyggers sterke stemme få forrang. Naturen som part i plan- og byggesaker har ingen stemme og er avhengig av at kommunen i siste instans taler for den, når det er påkrevd.
Dagens talerør for naturen i plan- og byggesaker er i hovedsak regionale og statlige sektormyndigheter[3], som etter plan- og bygningsloven kapittel 6 til 8 kan legge føringer for arealpolitikken, som kommunen i stor grad må innrette seg etter. Men hensynet til kommunalt selvstyre står likevel sterkt i dagens plan- og bygningslov og gjør at disse føringene ovenfra (slik som f.eks. naturvernhensyn) kan fravikes, dersom kommunen gir en begrunnelse for det. Spørsmålet blir om dette systemet er egnet til å oppnå formålet om bærekraft i lovens § 1. Er det greit å røve egg fra naboen bare man begrunner hvorfor man tok eggene?
Det som er helt sikkert er at det følger et stort ansvar med kommunenes plan- og bygningsrettslige monopol. Lokalpolitikerne i hvert av landets 357 kommuner bestemmer hvilke arealer som skal brukes til hva, hvor natur kan bygges ned og hvor den skal få stå i fred. Problemet synes å være at disse beslutningene skjer uten sideblikk til hva som foregår på andre siden av kommunegrensen, for å ikke nevne hva som skjer på andre siden av landet. Hugging av en skog i en kommune for å bygge noe kommunens innbyggere trenger, virker jo tilforlatelig. Men når det samme skjer i over hundre eller to hundre andre kommuner, begynner det å bli alvorlig. Bør ikke noen da ha en overordnet kontroll og oversyn?
Kontrollen er i dag søkt sikret i plan- og bygningsloven kapittel 5, ved at planprosesser skal legge til rette for medvirkning. På den måten skal alle interesser blir hørt, både fra innbyggere, organisasjoner og fra forvaltningen, før beslutninger treffes. Videre har berørte statlige og regionale myndigheter innsigelsesmyndighet til planforslag etter § 5-4, slik at departementet i ytterste konsekvens kan forkaste et planforslag. Samtidig er det stilt krav til konsekvensutredninger og risiko- og sårbarhetsanalyser i lovens kapittel 4. Problemet synes imidlertid ikke å være mangel på medvirkning, utredning og innspill i planprosessene, men at det er opp til politisk vurdering hva kommunen beslutter å gjøre, uavhengig av fremlagt vurderingsmateriale. Selv om det frarådes på det sterkeste å felle en gammel skog for å bygge en næringspark, kan altså kommunepolitikerne likevel beslutte dette, dersom det gis en begrunnelse for hvorfor det måtte bli slik.
Dermed er det liten nytte i brede medvirkningsprosesser og skarpe faglige frarådinger, når kommunene likevel turer frem slik de vil, ut fra hva som er politisk populært. Dette har resultert i formidable tap av naturmangfold og er en bakside av medaljen ved lokaldemokratiet. På ett punkt bør man kunne argumentere for at grensen går - og for at statlig kontroll, slik som ved fredning eller vern må få innpass.
Når det i kommune-Norge ropes om arbeidsplasser, hytter, industri, bolig og infrastruktur, er det vanskelig for en kommunepolitiker, som er «avhengig av» å bli gjenvalgt, å støtte seg til pessimismen fra faglige og naturvitenskapelige hold. Hadde det ikke da vært mer konstruktivt å skåne kommunen for den ubehagelige situasjonen, ved at det fra statlig hold allerede var klarert hvilke naturområder man kan og ikke kan bygge ned? Dette kan for eksempel skje ved at staten freder alle viktige naturområder etter naturmangfoldloven, eller at disse inngår i statlig arealplan. Statlige planretningslinjer og statlige planvedtak etter plan- og bygningsloven kapittel 6 kunne altså i langt større grad blitt tatt i bruk for å skaffe slik kontroll og oversikt. Å endre loven, for å nå bærekraftsmålet i § 1, er altså ikke opplagt nødvendig. Nøkkelen og virkemiddelet ligger i stor grad allerede i loven.
Derimot er det enkelte endringer i plan- og bygningsloven som i lys av samfunnsdebatten nå fremstår som nødvendige. Av hensyn til kommunalt selvstyre, har det for eksempel frem til i dag vært slik at det nasjonale byggeforbudet i strandsonen iht § 1-8, kan settes til side av kommunen i plan. Det følger av bestemmelsens tredje ledd at byggeforbudet «gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan». Med dette gir man kommunepolitikere muligheten til å tilsidesette viktige nasjonale hensyn, og legge til rette for nedbygging av natur i strandsonen, dersom det gis en begrunnelse for det. Også her blir problemet bukken og havresekken, der kommunen ofte tjener på utbygging fremfor bevaring av natur.
Et annet behov for regelverksendring, sett i lys av dagens debatt om tap av naturmangfold, er i byggesaksforskiften § 4-3. Der er en rekke tiltak unntatt fra ordinær byggesaksbehandling. Som eksempel nevnes offentlige veianlegg, vannkraftverk og anlegg for fornybar energiproduksjon. Slike anlegg er ansett som så viktige for samfunnet, at de har fått ta en «fast-track» gjennom plan- og bygningslovens korridor. Ironien er at disse tiltakene beslaglegger mer natur enn de fleste andre til sammen og burde kanskje med fordel ha blitt underlagt vel så strenge krav som et lite tilbygg på en bolig?
Det er også påfallende at tiltak slik som flatehogst ikke engang er å regne som et søknadspliktig tiltak, så lenge det skjer på arealer avsatt til skogdrift og skogseier mener hogsten er forsvarlig. Det er enda en bukk og en havresekk. I plan- og bygningsloven er «vesentlige terrenginngrep» ansett søknadspliktige etter § 20-2, jf. § 20-1, mens å hugge en hel skog er altså unntatt fra all søknadsplikt etter skogvernloven. Det girt liten mening. Halvparten av alle rødlistearter i Norge befinner seg i skogen og 87 % av disse er truet av industriskogbruket. Så hvorfor skal det være fritt frem for skogeier?
Her skimter man store forbedringsmuligheter i lovgivningen. I dag er kun 5 prosent av norsk skog vernet, mens 90 prosent av skogsarealet er i drift[4]. Dermed kan det være mye å vinne på å enten frede de viktigste skogområdene eller å i det minste innføre en søknadsplikt for hogst/flatehogst. Norske skoger fanger for øvrig opp halvparten av våre årlige Co2-utslipp, som også gir en tydelig indikasjon på hvorfor skogforvaltning og tilknyttet regelverket bør satses på fremover.
I påvente av endringer i plan- og bygningsloven, og tilknyttet regelverk, er vår påstand at kommunene antakelig kan komme langt på vei mot bærekraftsmålet i pbl. § 1 ved å være grundige i sine konsekvensutredninger av arealplaner etter loven § 4-3 og samtidig synliggjøre hvilke vurderinger som er gjort etter naturmangfoldloven.
Både i plansak og byggesak, skal kommunen synliggjøre sin vurdering av hvordan prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8 til 12 er anvendt, jf. lovens § 7. Dette er et regelverk som ofte uteglemmes i plan- og byggesaker, og som kan medføre at byggesaks- og planvedtakene får status som ugyldige, på grunn av regelen i forvaltningsloven § 41. Hvis det er grunn til å regne med at en manglende vurdering av naturmangfoldet i den konkrete byggesaken eller plansaken kan ha hatt innvirkning på vedtakets innhold, vil ugyldighet bli resultatet. Både kommunen og tiltakshaver har altså interesse av å gjøre disse vurderingene på grundig vis, for å unngå dobbelt arbeid.
Plan- og bygningsloven gir etter vårt syn et godt rammeverk for å balansere hensynet til utbygging versus naturvern i årene som kommer, men vi må tørre å ta lovens virkemidler i bruk. Disse har i stor grad ligget på hyllen frem til nå, for å unngå å tråkke det kommunale selvstyret på tærne. Det har til tider gitt en lite helhetlig og bærekraftig areal- og naturforvaltning. Tiden er derfor inne for å begynne å praktisere loven som en «ja»-lov ikke bare for utbygger, men også for naturen og fremtiden.
[1] https://www.nrk.no/dokumentar/xl/nrk-avslorer_-44.000-inngrep-i-norsk-natur-pa-fem-ar-1.16573560
[2] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2024-2/id3024887/
[3] Sektormyndighet for natur og miljø på statlig nivå ligger hos Statsforvalteren og miljøverndepartementet, mens på regionalt nivå hos fylkeskommunen
Want to know more?