Sanción en procesos del consumo: ¿inconstitucional o incorrecta?

El artículo 58 del Estatuto del Consumidor (el “E. del C”) contiene una serie de disposiciones especiales aplicables al trámite de los procesos de protección al consumidor adelantados por la Superintendencia de Industria y Comercio (la “SIC”). Conforme con el numeral décimo de dicho artículo, emitida la sentencia que ponga fin al proceso de consumo, además de la condena correspondiente a favor del consumidor, la SIC puede imponer al productor o proveedor una multa de hasta 150 salarios mínimos en favor suyo, motivada en el incumplimiento de obligaciones contractuales o legales por parte de los sancionados. A juicio nuestro, la aplicación de la disposición referida es problemática, pues no es claro si esta facultad sancionatoria es de naturaleza jurisdiccional, se incorpora a la sentencia y, por lo tanto, no es susceptible de recurso en los procesos de protección al consumidor de mínima cuantía, es decir en la generalidad de los procesos; ni si es de naturaleza administrativa, se incorpora a un acto administrativo y, por lo tanto, es susceptible de recursos en sede administrativa y de control ante la justicia contencioso administrativa; ni si es una disposición que faculta a la SIC para sancionar, pero aún está pendiente de reglamento; ni si, simplemente, se trata de un desliz del legislador que es inconstitucional y podría ser declarada inexequible como quiera que viola el debido proceso de los productores y proveedores potencialmente afectados.

El numeral décimo del artículo 58 del E. del C. dispone que “si la decisión final es favorable al consumidor, la [SIC] y los jueces podrán imponer al productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la condena que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la [SIC]”. Una primera interpretación de este artículo pareciera refrendar la práctica usual de los delegados para asuntos jurisdiccionales de la SIC, quienes imponen dicha sanción inmediatamente después de tomar la decisión judicial, incorporándola a la sentencia. Con todo, esta interpretación y su ejecución resultan problemáticas desde el punto de vista del derecho a la defensa y al debido proceso de los potenciales sancionados, al tiempo que no resisten un análisis más profundo, razón por la que valdría la pena revisarlas.

Atendiendo a su cuantía, la generalidad de los procesos de protección al consumidor se surte a través del procedimiento verbal sumario de única instancia (Cf. Artículo 390, Parágrafo primero, Código General del Proceso). Esto significa que si la sanción impuesta se incorpora a la sentencia que pone fin al proceso de única instancia no hay ocasión procesal para hacer revisar la decisión de su imposición por el superior funcional de la autoridad que la impone. A pesar de que esta sola razón debería bastar para desconfiar de la legalidad de la interpretación y la práctica discutidas, es posible encontrar razones adicionales de igual peso: dicha decisión, supuestamente judicial, se impone sin que se haya dado a conocer una pretensión punitiva, respecto de la cual ejercer el derecho de defensa y predicar la congruencia de la decisión; se impone sin haberse surtido un proceso en el que el productor o proveedor pueda pedir, aportar ni practicar pruebas cuya conducencia, pertinencia o utilidad se analicen de cara a dicha pretensión y a la defensa; es imponible, aun cuando las razones que la motiven ni siquiera se hayan discutido a lo largo del proceso de protección al consumidor, toda vez que, atendiendo a las facultades de fallo ultra y extra petita de la SIC, las mismas podrían relucir apenas en la sentencia que impone la sanción (Cf. Art. 58, numeral 9, E. del C.). En tanto todas estas consideraciones riñen con el derecho al debido proceso recogido por el artículo 29 de la Constitución, de perseverar necesariamente en que la facultad analizada es jurisdiccional, su inconstitucionalidad se impondría, a menos que se regule un trámite, aún incidental, que dé lugar a la imposición de la sanción y preserve, en el camino, los derechos fundamentales de los potenciales sancionados.

Ahora, revisada con detenimiento la disposición analizada, encontramos que también podría pensarse que dicha facultad es de carácter administrativo. Piénsese, por ejemplo, en que la facultad sancionatoria se habilita si previamente “la decisión final es favorable al consumidor” y que se materializa en una multa “además de la condena que corresponda”, imponible “a favor de la SIC”. Lo primero indica que la sanción tiene lugar después de agotada la jurisdicción con la emisión de la sentencia; lo segundo, que la multa, en todo caso, es distinta de la prestación reconocida a favor del consumidor y a cargo del productor o proveedor; y lo tercero, que el sujeto activo de dicha prestación es la propia SIC. Esta interpretación tendría sentido, además, bajo el entendido de que la imposición de la multa no implica, en ningún modo, la resolución de un conflicto ni la administración de justicia, sino, más bien, el ejercicio del ius puniendi del Estado con ocasión de la infracción de sus reglas.

De tratarse de una facultad administrativa, la decisión de imponer la sanción correspondería a un acto administrativo susceptible, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 (el “Cpaca”), de los recursos de “reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque” y “apelación, (…) ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito”. Adicionalmente, atendiendo al carácter residual del procedimiento administrativo sancionatorio general del Cpaca (Cf. Art. 47), dicha decisión debería tener lugar al cabo de un proceso agotado conforme con lo regulado entre los artículo 47 y 52 del Cpaca, a través del cual, se garantizan los derechos previstos en el artículo 29 de la Constitución, con la notificación de un pliego de cargos, la oportunidad para presentar descargos, la práctica de pruebas y la posibilidad de presentar alegatos de conclusión. Y, finalmente, la decisión de imponer la sanción podría ser objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando quiera que el administrado estime que se dan los elementos referidos por el artículo 138 del Cpaca.

De no aceptar ninguna de las consideraciones anteriores y, en su lugar, optar por considerar que la facultad discutida participa de una naturaleza sui generis, de todas formas, debería imponerse la necesidad de preservar los derechos fundamentales de los potenciales sancionados. Así, siendo improcedente echar mano de disposiciones existentes para regular el trámite de la imposición de esta sanción sui generis, habría que concluir que mientras no haya una normativa que regule la ejecución de dicha facultad, la misma no puede ser aplicada. Lo contrario implicaría la decisión irresponsable del Estado de hacer de la irregularidad la regla y, por esa vía, convertir a la acción de tutela, de suyo excepcional, en un mecanismo regular de defensa ante esta forma de arbitrariedad.

Visto todo la anterior, sólo es posible concluir volviendo sobre los interrogantes e invitando a una sana discusión jurídica, de la que hemos estado en mora durante los siete años de vigencia del E. del C.: la facultad sancionatoria de la SIC, en el marco de procesos de consumo o es de naturaleza jurisdiccional, se incorpora a la sentencia y, por lo tanto, no es susceptible de recurso en los procesos de protección al consumidor de mínima cuantía, es decir en la generalidad de los procesos; o es de naturaleza administrativa, se incorpora a un acto administrativo y, por lo tanto, es susceptible de recursos en sede administrativa y de control ante la justicia contencioso administrativa; o es una disposición que faculta a la SIC para sancionar, pero aún está pendiente de reglamento; o, simplemente, se trata de un desliz del legislador que es inconstitucional y podría ser declarada inexequible como quiera que viola el debido proceso de los productores y proveedores potencialmente afectados. El debate está abierto.